Сбои в работе муниципальных систем начинаются с мелочей: с заросшего сорняками газона вдоль пешеходной дорожки, переполненного мусорного бака в знойное утро или сломанных качелей на детской площадке. Вы звоните в городскую справочную службу. Оператор регистрирует обращение, выдает номер заявки и уверяет, что профильный отдел уведомлен. Вы ждете результата, и проблема устраняется... чтобы через несколько недель возникнуть снова. При повторном звонке по номеру 311 вы узнаете, что работа по устранению проблемы поручена компании, которая утверждает, что действует строго в рамках сервисного соглашения. Городские власти заявляют, что контролируют ситуацию, подрядчик возражает, что выполняет нормативы, а услуга, за которую заплачено вашими налогами, остается неоказанной.

Так выглядит теневая структура управления по всему Большому Торонто. После объединения Скарборо, Норт-Йорка, Этобико, Йорка и Ист-Йорка в единую муниципальную структуру город стал постепенно переходить на контрактную модель: обслуживание техники и инфраструктуры все чаще передавалось внешним подрядчикам, а расширение собственного парка и прямых штатов рабочих уступило место сервисным соглашениям. На бумаге это выглядит как финансовая оптимизация, а на деле горсоветы занялись менеджментом и стали выписывать чеки частным корпорациям, некоммерческим организациям и сторонним подрядчикам, берущим на себя существенную часть бремени по уходу за улицами. Только вот город может передать на аутсорсинг работу, но не публичную ответственность.

Когда муниципалитет передает базовую услугу сторонней компании, цепочка подотчетности не удлиняется, а запутывается. В традиционной модели управления горожанин, подающий жалобу, создает давление на депутата от своего района, депутат обращается к главе департамента, а тот - к руководителю бригады, которая непосредственно выполняет работу. В такой схеме есть главный рычаг - персональная ответственность, и если работа регулярно не выполняется, это отражается на карьере виновных. Но как только появляется частный подрядчик, прямой рычаг ломается. Городской чиновник больше не может отправить собственных рабочих исправить брак - муниципалитет вынужден направлять претензии компании, подрядившейся на конкретный проект. Внезапно перерытый и брошенный тротуар перестает быть оперативным сбоем: он превращается в головоломку из условий контракта, регламентов закупок, пунктов о штрафах и субподрядных соглашений.

Такое положение усугубляется хроническим отсутствием реальной конкуренции, ведь, сокращая собственную рабочую силу, город попадает в полную зависимость от узкого круга внешних фирм. Баллотирующийся сейчас на пост главы администрации Торонто муниципальный советник Брэд Брэдфорд чуть более полугода назад заявил: «Существует очень мало поставщиков и подрядчиков, которые соответствуют требованиям работы с нашей мэрией. Мы привлекаем подрядчиков, против них ведутся судебные разбирательства, но они все равно получают новые контракты, и это неприемлемо».

Что стоит за строчками, казалось бы, простого контракта? Крупная корпорация выигрывает тендер на вывоз мусора или летний уход за парками, обещая низкие затраты и современную технику. Чтобы защитить свою норму прибыли, этот генеральный подрядчик часто передает часть объема работ мелким фирмам, а те, в свою очередь, привлекают агентства временного трудоустройства для поиска косильщиков, дорожных рабочих и водителей. В результате, когда люди в жилетах муниципальных сотрудников наконец появляются в вашем районе, ими иногда оказываются временные рабочие на минимальной ставке, получившие беглый инструктаж, но числящиеся в структуре, которая находится в нескольких ступенях от городской администрации. И кто несет реальную ответственность, если рабочий повредит личное имущество местного жителя или оставит работу незавершенной? Город кивает на генподрядчика, генподрядчик указывает на субподрядчика, субподрядчик перекладывает вину на агентство по найму - а пострадавший человек остается с регистрационным номером заявки, причем номер этот ничего не гарантирует.

«После недавнего сильного ветра большая ветка упала прямо на детскую площадку около нашего дома, - рассказывает Мария Сотнер из Этобико. - Я позвонила в 311, мою заявку зарегистрировали и сказали, что передадут обращение подрядчику, который отвечает за обслуживание деревьев. Ждать, к моему удивлению, долго не пришлось: уже через два дня приехали рабочие и распилили ветку, но они оставили после себя кучу мусора. Я снова связалась с муниципалитетом - и узнала, что уборкой занимается уже другая компания. На этот раз пришлось ждать неделю, и все это время мы с детьми ходили на дальнюю площадку, от чего они очень уставали. Мелочь, конечно, но я даже не хочу думать о хождении заявок по этапам в случае чего-то более серьезного».

Действительно, подобная динамика доходит до критической точки во время экстренных ситуаций. В обычных условиях контракт может функционировать по инерции, однако эффективность городских служб проверяется аномальной жарой, обильными ливнями и другими природными и техногенными явлениями. Когда же экстренная ситуация выходит за рамки договора, город вынужден на ходу заключать дополнительные соглашения, оплачивая работы по завышенным тарифам - оплачивая те самые задачи, которые его собственные сотрудники раньше выполняли в порядке обычной службы.

И здесь мы подходим к главной бухгалтерской иллюзии современного муниципального управления: мифу о «дешевой заявке».

Рапортуя об экономии от передачи услуг на аутсорсинг, горсоветы почти всегда указывают лишь стартовую цену тендера. В публичных отчетах крайне редко фигурируют расходы на содержание контролирующего аппарата, необходимого для наблюдения за подрядчиком. Город, отказавшийся от собственных рабочих, не ликвидирует административные затраты, а просто меняет садовников, дорожников и работников парков на контрактных управляющих, юристов по закупкам, инспекторов по качеству и специалистов по проверке соблюдения стандартов. И иногда эта система дает сбой - и даже не тогда, когда дело касается качества. Иногда недобросовестность перерастает в мошенничество.

Показательный пример произошел в Торонто. В прошлом году проверка выявила, что компания Capital Sewer Services на протяжении нескольких лет завышала счета за работу - все вскрылось, когда город получил запрос на 1,3 млн долларов за услуги субподрядчика, который при прямом обращении мэрии сообщил, что просит всего лишь 470 тысяч, - и присвоила огромные суммы из бюджетных средств. Результатом стал пятилетний запрет на участие компании в новых конкурсах, однако это решение выглядит довольно беспомощным шагом, если учесть, что вопрос окончательного возмещения как минимум 1,1 млн долларов еще окончательно не закрыт и что факт обмана обнаружился спустя как минимум пять лет после получения компанией контрактов.

Еще опаснее ловушка системной зависимости, поскольку спустя десять-двадцать лет жизни на аутсорсинге город окончательно теряет физическую и кадровую инфраструктуру, необходимую для самостоятельного выполнения работ.

Яркой иллюстрацией этой зависимости стал скандал с уборкой снега в Торонто. В 2021 году муниципалитет заключил десятилетние контракты на зимнее обслуживание одиннадцати крупных зон с пятью поставщиками - почти на 1,5 млрд долларов, но потом обнаружилось, что итоговая стоимость этих договоров на 56 млн долларов превышает первоначальные расчеты. После первой зимы город сообщил подрядчикам о 17,4 млн долларов штрафов за нарушения условий контрактов - причем сотрудники транспортного департамента говорили о 37,6 млн. А затем, опасаясь, что подрядчики обанкротятся и улицы вовсе останутся без уборки, городские власти снизили штрафы за несвоевременный выезд техники с базы с 200 долларов за минуту задержки до десяти.

В самых крайних случаях эта ловушка заканчивается масштабными коммунальными катастрофами. Хамилтон - который примыкает к GTA - передал частной корпорации Philip Utilities Management Corporation управление и эксплуатацию муниципальной системы водоснабжения и канализации. Однако сокращение компанией персонала и проблемы с обслуживанием привели к тому, что в 1996 году случилась авария, и около 182 млн литров неочищенных сточных вод, содержавших тяжелые металлы и химикаты, попали в озеро Онтарио, а более 115 домов и коммерческих объектов были затоплены. Осознав, что город утратил контроль над жизненно важной инфраструктурой, мэрия отказалась от аутсорсинга и вернула эксплуатацию водной и канализационной системы под свой контроль - но произошло это лишь в 2004 году.

К сожалению, вернуть службу под прямой контроль удается далеко не всегда. Когда срок очередного контракта истекает, муниципалитет осознает, что загнал себя в угол: покупка собственного парка техники требует миллионов долларов разовых капиталовложений, которых в бюджете просто нет. И город становится заложником собственной политики, потому что вынужден раз за разом продлевать соглашения с узким кругом подрядчиков.

Этот сдвиг незаметно перечеркнул прежние отношения горожан и мэрии. Все больше отдельных муниципальных сервисов в Большом Торонто распределяется между частными фирмами: за вывоз мусора отвечает одна компания, за облагораживание парков - другая, за уборку улиц - третья, хотя все перечисленные услуги взаимосвязаны. И когда взаимодействие с муниципалитетом требует участия подрядчика, концепция местной власти истончается - до тех пор, пока не начинает рушиться система как таковая. Мы продолжаем исправно платить налоги в городскую казну, но когда перед нашим домом происходит коммунальная авария, нам остается лишь разглядывать корпоративный логотип на борту проезжающего грузовика, гадая, кто здесь на самом деле главный - и слушает ли нас хоть кто-нибудь.

Дмитрий М. Эпштейн